• سه شنبه 16 دی 1399 14:27
  • كد: 1214

تغذیه از دو کانال جدید درآمدی

تأمین منابع مالی برای اداره شهرها به پاشنه آشیل شهرداری‌های کشور بدل شده است.

اگرچه از ابتدای تأسیس بلدیه، بخشی از منابع مالی شهرداری‌ها در ایران به عنوان نهادهای عمومی، از سوی دولت تأمین می‌شد؛ اما همزمان با تصویب قانون خودکفایی شهرداری‌ها در دهه ۶۰، بند ناف تأمین منابع مالی از بودجه عمومی کشورها بریده شد. با تصویب این قانون بنا بود یک مسیر جایگزین برای تأمین منابع درآمدی شهرداری‌ها، از طریق تدوین و تصویب لایحه درآمدهای پایدار تعیین شود؛ اما طراحی آن به یک تعلیق ۳۳ ساله دچار شد.

 

بازماندن از این مسیر جایگزین، سبب شد شهرداری‌ها خود را به تغذیه از یک کانال جدید درآمدی متصل کنند. کانالی که برعکس مسیر نخست، سهل‌الوصول و ناپایدار بود. «فروش تراکم» و «تغییر کاربری» دو ردیف درآمدی مهم بود که طی سه دهه اخیر به سرعت جای خود را در بودجه سالانه اداره شهرهای کشور باز کردند. به طوری که ابتدا شهر تهران، سپس دیگر شهرهای بزرگ کشور و در سال‌های اخیر نیز شهرهای کوچک با الگوبرداری از پایتخت، خود را به منبع درآمدی از محل فروش شهر مجهز کردند. عاملی که منجر به فروش زمین، هوا و حتی به تعبیر برخی از کارشناسان شهری فروش آسمان شهرها شده و منابع آتی شهرها را به تاراج برده است.

 

بهروز هادی زنوز صاحب نظر ارشد حوزه شهری در این باره معتقد است: سه خلأ اصلی، منجر به ایجاد نارسایی اساسی در نظام درآمدهای شهرداری‌های کشور شده است. «تخصیص انواع مالیات‌ها به سطوح مختلف دولت» «روشن نشدن مناسبات مالی دولت و شهرداری‌ها» و «عدم وضع قواعد دسترسی شهرداری‌ها به بازارهای مالی» طی دهه‌های گذشته سبب شده تا عملاً نظام درآمدی شهرداری‌ها با مشکلات متعددی روبه‌رو باشد.

 

او به تصویب مجموعه‌ای از قوانین طی دهه‌های گذشته برای تغییر وضع درآمدی شهرداری‌ها و علل عدم تحقق آن نیز اشاره می‌کند. به گفته او، در قالب تصویب قانون تجمیع عوارض در ابتدای دهه ۸۰، تلاش شد درآمد شهرداری‌ها از محل عوارض نوسازی، عوارض فروش کالاها و فرآورده‌های نفتی، مخابرات، برق و آب و فاضلاب افزایش یابد. اما تدابیر پیش بینی شده در این قانون کافی به مقصود نبود. برای مثال در این قانون نرخ عوارض نوسازی دو برابر شد، اما این اقدام قانون‌گذار به دلیل تعیین ارزش املاک به صورت درصد ناچیزی از قیمت بازاری آن، چندان موفق عمل نکرد.

 

در واقع با وجود آنکه پس از انقلاب، دولت و مجلس در دوره‌های مختلف، اقداماتی در جهت اصلاح نظام درآمدی شهرداری‌ها داشته‌اند، اما این تلاش‌ها تاکنون برای تهیه و تدوین یک قانون جامع درآمدی برای شهرداری‌ها به مرحله اجرا نرسیده است.

 

با این حال او معتقد است: تجربه سایر کشورها در چگونگی تأمین منابع می‌تواند برای نظام درآمدی شهرداری‌ها، راهگشا باشد. استفاده از روش‌های نوین تأمین محلی همچون بازار سرمایه، مسیری است که می‌تواند برای نظام درآمدی شهرداری‌ها راهگشا باشد. «انتشار اوراق قرضه» و «صندوق عمران شهرداری» دو روشی است که از سوی مدیران شهری بسیاری از شهرهای توسعه یافته جهان تجربه شده است.

 

صندوق‌های عمران شهرداری، مؤسسات نیمه دولتی هستند که برای سرمایه‌گذاری در عمران شهری و احداث زیرساخت‌های شهری به شهرداری‌ها وام می‌دهند. این صندوق‌ها معمولاً به صورت ساز و کاری میان دولت مرکزی و دولت محلی به منظور عرضه اعتبارات آغاز به کار می‌کنند و به شکل واسطه‌های مالی، نسبت به پرداخت وام به شهرداری‌ها برای انجام امور زیربنایی شهرها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری شهری اقدام می‌کنند و تسهیلات بلندمدت تخصیص می‌دهند. صندوق عمران شهرداری به لحاظ منابع، خودکفا می‌شود و منابع مالی مورد نیاز را از بازارهای مالی تأمین می‌کند. این صندوق‌ها سرمایه استقراضی لازم برای پروژه‌های عمرانی شهرداری‌ها را به شیوه‌ای مشابه بانک جهانی و بانک‌های تخصصی در اختیار شهرداری‌ها قرار می‌دهند. در نتیجه با به‌کارگیری این صندوق‌ها، نیاز به تأمین منابع از محل فروش تراکم ساختمانی برای اجرای پروژه‌های بزرگ مقیاس شهری از بین خواهد رفت.

 

آنطور که بررسی روش‌های عملکردی این صندوق، در سایر کشورها نشان می‌دهد این صندوق دو مسیر عملکردی دارند. در مسیر اول که در کشورهای توسعه‌یافته متداول‌تر است، این صندوق‌ها مأموریتی جایگزین کمک‌های بلاعوض دولت به شهرداری‌ها را پیش می‌برند به طوری که صندوق عمران شهرداری، منابع مورد نیاز شهرداری‌ها را با هزینه کمتر از قیمت بازار، در اختیار مدیران شهری برای پروژه‌های عمرانی قرار می‌دهد و معمولاً وام‌های یارانه‌دار را پرداخت می‌کند. تسهیلاتی که در این شکل (مدل اول) به شهرداری‌ها برای اقدامات توسعه‌ای در شهر پرداخت می‌شود منوط به رعایت استانداردهای سختگیرانه در زمینه تعریف و اجرای پروژه‌های شهری و اعمال اولویت‌های دولت مرکزی در زمینه اجرای پروژه‌های شهری است. به معنای ساده‌تر اگر شهرداری‌ها بخواهند تسهیلات حمایتی از صندوق عمران شهرداری دریافت کنند، هر پروژه‌ای را نمی‌توانند از این محل تأمین مالی کنند بلکه نظر دولت مرکزی در تعریف پروژه‌ها باید به عنوان شرط پرداخت تسهیلات یارانه‌دار، جلب شود.

 

مسیر دوم فعالیت صندوق عمران شهرداری اما کاملاً متفاوت از شکل اول است. در شکل دوم، این صندوق‌ها، منابع را از بازار اعتبارات خصوصی تأمین می‌کنند. در نتیجه، تسهیلات پرداختی، با نرخ روز بازار در اختیار شهرداری قرار می‌گیرد. شهرداری‌ها البته در این حالت، انتخاب و تهیه طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری را راساً و مستقل از نظر دولت، برعهده می‌گیرند. نوع اول این صندوق‌ها به طور معمول در محیط‌هایی مطرح شده است که هیچ نوع وامی از سوی بخش خصوصی به شهرداری‌ها پرداخت نمی‌شود و در آن محیط‌ها این اعتقاد وجود دارد که بازارهای اعتباری خصوصی نمی‌توانند در کوتاه‌مدت و میان‌مدت خدمتی به شهرداری‌ها ارائه کنند.

 

بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس درباره مصارف مجاز تسهیلاتی که از محل صندوق عمران شهرداری به شهرداری‌ها در کشورهای مختلف پرداخت شده است نشان می‌دهد: این تسهیلات باید صرف تأمین نیاز سرمایه در گردش، تنزیل بدهی‌های شهرداری و همچنین تأمین مالی پروژه‌های سرمایه‌گذاری در ۱۱ بخش از جمله حمل و نقل، مسکن، آب آشامیدنی، بهداشت و انرژی شود. مصارف مجاز در پروژه‌های سرمایه‌گذاری به این معنی است که آن دسته از پروژه‌هایی اجازه استفاده از اعتبارات این صندوق را دارد که اجرای آنها باعث بهبود کیفیت زندگی شهروندان و ارتقا استانداردهای شهری شود.

 

اما علاوه بر این روش، دومین روشی که نظام مالی شهرداری‌ها را به دنیای جدید متصل می‌کند، انتشار اوراق قرضه است. تأمین مالی مربوط به اجرای طرح تأمین آب شهری، توسعه شبکه حمل و نقل و بازپرداخت بخشی از بدهی‌های معوق از جمله مواردی است که با استفاده از این روش در شهرداری‌های سایر کشورهای دنیا، تأمین منابع شده‌اند. آنطور که مطالعات انجام شده از تجربه استفاده از این روش در شهرداری‌های شهرهای دنیا نشان می‌دهد: بهبود آشکار در عرضه خدمات شهری به ویژه برای فقرا، سازماندهی مناسب برای عرضه خدمات توسط شهرداری، به‌کارگیری مدیرانی در تراز جهانی و همچنین مدیریت موفق درآمدها و هزینه‌ها در شهرداری از جمله آثار مثبت انتشار اوراق قرضه بوده است.

 

به نظر می‌رسد استفاده از این روش برای پرداخت بدهی‌های شهرداری‌ها مناسب باشد. بررسی‌ها حاکی از آن است که به دلیل شرایط خاص اقتصادی، طی سال‌های گذشته، حجم بدهی شهرداری‌ها به نظام بانکی، پیمانکاران و در حال افزایش است. به طوری که همواره هزینه‌ها بر درآمدهای سالانه پیشی گرفته است. این وضعیت در سال جاری که شیوع ویروس کرونا، منجر به تعطیلی بخش زیادی از کسب و کارهای اقتصادی شده، تنگنای مالی شهرداری‌ها را بیشتر کرده است. از این رو استفاده از روش‌های نوین درآمدزایی می‌تواند به بهبود شرایط نظام مالی شهرداری‌ها کمک کند. در این میان کارشناسان حوزه شهری معتقدند: ورود شهرداری‌ها به بازار سرمایه به عنوان روش نوین درآمدزایی، نیازمند عزم راسخ مدیران شهری است به ویژه آنکه سال پایانی این دوره مدیریت شهری در شهرهای کشور آغاز شده و حرکت در این مسیر می‌تواند یک نمره مثبت در کارنامه عملکرد آنها محسوب شود.

افزودن ديدگاه